以“平急两用”助推韧性治理

今年7月召开的中央城市工作会议，把“着力建设安全可靠的韧性城市”列为城市工作7个方面重点任务之一。不久前印发的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出，“加强‘平急两用’公共基础设施建设，构建总量充足、布局合理的应急避难场所体系”。“平急两用”公共基础设施成为提升城市韧性、守牢城市安全底线的重要抓手。

城市是政治、经济、社会、文化等方面活动的中心。面对各类突发事件的冲击，城市需要统筹好常态社会秩序和非常态应急管理两种状态，既保证各类应急需求得到有效回应，又维护好经济社会的正常运行。建设“平急两用”公共基础设施，为提升城市治理水平、抵御风险能力提供了有效路径。

“平急两用”公共基础设施是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施，“平时”可用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为应急场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。以北京市平谷区为例，在城市规划中瞄准重大突发事件，明确“吃、住、行、医和集中承载”五大基本需求，并构建了五大应用场景。农副产品保供基地、旅游居住设施、高速公路服务区、区镇村三级医疗应急服务体系等，都具有“平急两用”功能，构成应对重大突发事件的应急准备体系。各类基地“平时”多是市场化运营，也是推进城市高质量发展、城乡融合的重要抓手；到了“急时”，它们又充当应急处突的攻坚力量。可以说，对标的需求是“急”，而运行的方式是“平”，是一种以确定性应对不确定性、以不变应万变的治理新思路。

在现实应急管理场景中，治理体系常常遇到的一个难题是如何实现“平”与“急”的快速转换和有序衔接。如果不能恰当地转换和衔接两种秩序，可能带来反应迟缓、应急不足或过度应急等不良后果。对此，在建设“平急两用”公共基础设施过程中，应该统筹两种社会秩序中的各类需求。将应急的标准预先内嵌于各类空间建设、物资储备、生活方式之中，比如旅游区建设充分考虑空间隔离、交通运输、医疗供给等方面的专业要求，使各类资源真正藏之于民、用之于民，在“急时”迅速完成角色转换。“平时”的各类标准、程序同“急时”基本一致，同时注重统筹各类空间性规划，才能实现平急转换的无缝衔接，在应急状态下快速调动各类资源。

往深层看，“平”与“急”的内在合一与外在衔接，并非局限于城市空间规划的工程性措施，更体现为常态市民生活和应急管理诉求的高度统一。因此，“平”与“急”的转换应当超越城市规划和基础设施建设的维度，上升为实现治理现代化的重要内容，体现城市发展与治理的韧性逻辑。一方面，“急”内嵌于“平”之中，能够以不变应万变，保证治理体系和人们日常生活的韧性；另一方面，“平”又以“急”为目标，运用底线思维，把准备做足做充分。

“唯有道者，能备患于未形也，故祸不萌。”把“平”与“急”作为一体两面，将高质量发展、高水平安全和高效能治理统筹起来，有助于更好建设安全可靠的韧性城市，走出一条中国特色城市现代化新路子。

（作者单位：中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院）